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關于深入推進廣東省黑臭水體治理工作的建議

良好生態環境是實現中華民族永續發展的內在要求，是增進民生福祉的優先領域。黨中央將“增強綠水青山就是金山銀山的理念”寫入黨章，黨的十九大將“美麗中國”建設作為社會主義強國目標的重要內容，提出打好污染治理等三大攻堅戰。2015年4月，國務院印發《水污染防治行動計劃》（簡稱“水十條”，提出了水污染治理的總體要求、工作目標和主要任務，是今后一個時期全國水污染防治的綱領性文件。2016年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于全面推行河長制的意見》（以下簡稱《意見》），提出以保護水資源、防治水污染、改善水環境、修復水生態為主要任務，構建責任明確、協調有序、監管嚴格、保護有力的河湖管理保護機制。5月18日，習近平總書記全國生態環境保護大會上強調要加強環境保護，解決突出生態環境問題，基本消滅城市黑臭水體。2018年6月，中共中央國務院印發《關于全面加強生態環境保護 堅決打好污染防治攻堅戰的意見》，提出打好水源地保護、城市黑臭水體治理、長江保護修復、渤海灣綜合治理、農業農村污染治理攻堅戰。

一、廣東省黑臭水體總體情況

2017年，廣東省全面落實河長制，狠抓黑臭水體治理，實施重點流域綜合整治“掛圖作戰”，對重污染河流實施系統治理。通過政策“加碼”和大力推進污水處理基礎設施及配套管網建設，污水處理能力大幅提高，配套管網向城市邊郊延伸；大江大河水質保持穩定，黑臭水體已完成整治194個，“四河”等重點流域水質綜合污染指數降幅明顯，整體水質出現好轉。以深圳市為例，建成區36條（45段）黑臭水體整治主體工程全部完工，“四灣五河”達到考核要求，水質持續改善。特別是針對全國黑臭水體榜單“名列前茅”、珠三角地區黑臭最嚴重的深莞跨界河流—茅洲河，由中國電建按照“流域統籌、系統治理”的治水理念，依托“地方政府+大企業+ EPC”項目建設模式和“大兵團作戰”工程實施模式全面協同推進深圳寶安、光明和東莞片區70余項子工程，茅洲河順利通過了首次國家環保大考，今年以來多次考核也順利通過。

但是，在全省黑臭水體治理全速推進的同時，我們更需要前瞻性思考未來城市發展，特別是隨著粵港澳大灣區規劃建設提速，廣東省大中城市產業和人口激增、既有污水處理能力有限、管網建設未能同步、工業污染、農業面源污染、城市徑流污染、河湖底泥內源污染防控不足，全省黑臭水體治理依然面臨著部分重污染河流水質未改善、廠網建設與治水要求不匹配、跨界河流協同聯動治理不到位，部分地市還存在分段分片零敲碎打的被動治污等問題。同時，全省各地區黑臭水體治理差距明顯，尤其粵東西北地區相對廣州、深圳等中心城市，防治模式、資金來源、技術能力等還需持續攻關，全省黑臭水體防治協同共進局面仍未全面形成。

二、黑臭水體治理主要存在問題

黑臭水體治理涉及因素多、治理難度大，當前我國黑臭水體治理模式已從傳統的單純采取污水處理或者河道治理的“末端治理”轉向現代的管網、污水廠、河道、岸線景觀、水質監測等“全流域、全系統治理”。“流域統籌、系統治理”理念實施落地，需要政策法規體系、政府管理體系、完整產業鏈等協同發力。結合茅洲河水環境綜合整治項目實踐，中國電建認為當前黑臭水體治理主要存在以下幾個方面的問題。

（一）條塊結合、高效協調的的政府監管體制機制缺乏問題

黑臭水體治理系統性強，監管面廣，涉及水利、環保、城建、國土、農業、林業、交通、電力、市政等眾多主管部門。當前管理模式下，黑臭水體治理缺乏條塊結合、高效協調的的政府監管體制機制，存在俗稱“環保不下河、水利不上岸、住建不出城”的各管一攤、多頭管理的“九龍治水”格局，相互協調難度很大。一旦出現管理職責交叉、分工不明確等現象，就容易出現部門協調配合不到位、管理脫節等問題，在一定程度上引發管理混亂和造成行政資源浪費。此外，項目審批環節復雜，行政協調和資源整合難度大，尤其對于跨行政區域分界河流的黑臭水體治理工程，面臨更多問題和難點。

（二）黑臭水體治理行業標準定額缺失問題

“流域統籌、系統治理”首先需要綜合性技術標準體系做支撐。黑臭水體治理屬于跨行業、多專業交叉的環保行業細分領域，而目前我國黑臭水體治理涉及的各項具體標準散落在多個不同行業標準體系中，黑臭水體治理行業標準體系和定額體系尚未建立。這既不利于現有黑臭水體治理項目順利推進，也不利于整個行業的持續健康發展。

（三）黑臭水體治理的碎片化實施模式問題

隨著河湖長制、黑臭水體專項督查等深入實施，將會給黑臭水體治理成效不顯著或是經過整治水質達標后出現反彈的地方政府，帶來前所未有的考核壓力。摒棄過去“分段分片、零敲碎打”的治理模式，按照流域或者片區，制定統籌岸上岸下、左右岸、上下游的綜合治理方案成為共識。受多方面因素影響，黑臭水體治理方案往往被碎片化分解，流域治理涉及的截污管網、污水廠、河道整治、水質提升、生態修復等工程往往交由數十個、上百個實施主體完成，甚至出現一條河被人為切割成若干段、分別招標的情況。這種“分段分片、零打破碎”的碎片化實施模式難以實現項目間的聯動協調和一體化推進，工程進度、質量無法保證，治理效果大打折扣。

（四）黑臭水體治理項目的政府投資體制問題

黑臭水體治理項目屬于公共服務類項目，多以政府投資為主。由于政府投資項目審批環節多、管理層級多，加之財政支出壓力大，一些地方政府不斷削減黑臭水體治理項目投資額，并在招標條件中設置較大幅度的下浮率，出現項目實際投資不能覆蓋建設運營成本的現象。此外，黑臭水體治理項目的政府支付結算標準不盡統一，建設期內支付工程進度款在50%—80%左右不等，有的剩余尾款因遲遲不驗收或與運營期捆綁，延長支付期限，增加企業墊資壓力，導致有實力負責任的企業只能賠錢干，不負責任的企業偷工減料干，工程完工一兩年水質就反彈惡化，不得不重新立項治理，陷入“治理-好轉-惡化-再治理”的怪圈，造成公共資金的極大浪費。

（五）黑臭水體治理工程建設方面存在問題

今年5月，廣東省住房和城鄉建設廳對各地市城市建成區黑臭水體整治工作進行了明察暗訪，從結果來看，主要存在控源截污不到位、雨污分流不徹底、污水收集及處理設施能力不足、垃圾收集轉運處理處置措施未有效落實、內源污染未得有效消除、公眾滿意度不達標等問題。

三、工作建議

（一）探索創新黑臭水體治理行業統一管理體制機制

推進主體治污，明確治污的主體責任單位，既要明確責任，也要明確權力，達到人事合一、權責統一。黑臭水體治理是一項復雜的系統工程，為切實加強黑臭水體治理，落實屬地責任，健全長效機制，當前迫切需要創新和建立黑臭水體治理統一管理體制，以充分發揮河（湖）長制在治水工作中的統領作用，通過體制機制創新，有效整合和調動各方資源，減少管理層級，簡化管理程序，對水利、環保、住建、國土和林業等部門進行統一協調，探索河（湖）長制框架下多部門協調行動的高效管理機制，建立河（湖）長制統一領導下的黑臭水體治理新模式，對項目各階段技術文件實行統一審批，統一歸口管理，全面加快推進黑臭水體治理。

（二）打造推行黑臭水體治理行業相應技術標準體系

黑臭水體治理屬于跨行業、跨區域、多專業交叉的新行業，涉及行業部門多，不同行業現行技術標準各自為戰，造成項目審批和建設管理的標準選擇和適用困難。為加強對黑臭水體治理的統一管理，有效促進黑臭水體治理行業的健康發展，根據行業的技術發展和建設要求，有必要綜合不同行業和部門的技術規范、規程、定額標準等，制定和推行黑臭水體治理行業相應的技術標準，規范黑臭水體治理工程項目建設規劃、設計、施工及竣工驗收等各個階段的工作，對項目建設全過程進行統一的技術管理。同時，重點研究建立系統的河湖管理技術標準體系，為加強河湖水系水環境的統一管理提供決策參考和相應的技術支撐?；诿┲藓拥闹袊娊ㄖ嗡Ｊ綖槌晒Φ牡浞?，中國電建制定水環境治理標準23項，其中發布企業標準13項，深圳市地方標準1項；申請國家專利100項（發明專利52項，實用新型專利48項），已授權專利33項（發明專利18項，實用新型專利15項）。中國電建制定的水環境治理標準可做為水環境治理行業標準或水環境創新技術聯盟團體標準發布并推廣應用。

（三）堅持“流域統籌、系統治理”治水新理念

遵循水的自然屬性，堅持“流域統籌、系統治理”，按照流域片區，統籌岸上與岸下、上游與下游、干流與支流、治污與治澇、治水與治城，從流域環境與發展統一的角度考慮基于流域生態系統、流域經濟系統和流域社會系統的符合巨系統管理，實現流域的全面、協調和可持續發展。參考中國電建茅洲河治水模式，出臺指導意見，鼓勵地方政府按照“流域統籌、系統治理”理念對流域或片區黑臭水體治理開展專項規劃，全面梳理片區黑臭水體治理項目，采取EPC等模式選定有實力企業統籌實施，實現責權利相統一，確保工程質量，保證黑臭水體治理效果。

（四）因地制宜加快構建一流標準的治污基礎設施體系

綜合考慮黑臭水體成因、當地自然環境條件和經濟發展水平，推進分區治污，按照流域統籌，梳理上下游、左右岸，按照物理區間，網格治污。加快治污基礎設施建設，粵東西北地區當前黑臭水體治理應突出加快重點區域流域、人口快速增加的城鎮以及建制鎮污水處理設施建設，重點推進雨污分流管網、正本清源、污水處理廠建設，提高污水收集和處理率。珠三角地區應在完成沿河截污，完善分流排水系統，防控水體污染源后，應加快河流生態系統修復，包括濕地工程、水土保持及水源涵養林建設等，同時加快實現河道污泥處理廠生產進度和技術水平“雙提升”，有效消除內源污染。推進分類治污，分清矛盾的主次結構和類型，實施分類和分區治污。推進總量治污，摸清底數，梳理臺賬，確定時間表和路線圖，驗收一個，銷號一個。推進精準治污，通過治真污，有效真治污，達到污真治。

（五）推行“地方+央企”大兵團作戰模式

大力推行“地方+央企”的管理模式，推廣政府主導、企業總包的實施模式，突破地區街道、上中下游的局限，充分發揮市場的資源配置作用，明確黑臭水體治理主體責任。引進具有國內領先治水能力、經驗豐富、履約能力強的大型央企，借助大型央企人才、技術、經驗、資金等優勢，充分調動大企業在設計、管理、施工方面的優質資源，實施“大兵團作戰”，圍繞同一目標，按照同一標準、同一機制服務地方黑臭水體治理工作，有效保證工程的安全、質量、進度和建設目標。

（六）推動黑臭水體治理逐漸從控點源、治內源轉向控面源

在河道兩岸完成沿河截污，完善的分流制排水體系建立以后，晴天將不會再有污水入河。河流通過內源治理、生態補水等措施將逐漸恢復自凈能力，水質將持續得到改善。但是廣東省城市人口、工業密集，雨季長，降雨多，雨天初期雨水攜帶生活垃圾等大量面源污染入河，經過治理的河道短時間再次成為“黑臭河”、“垃圾河”，“一夜回到解放前”。初步估算，河道實施截污、清淤、補水等綜合整治措施后，初雨面源污染的污染負荷貢獻率將在20%-30%之間。能否有效控制面源污染將是廣東省未來三年河流能否水質達標的關鍵。城市垃圾是面源污染的重中之重，特別是垃圾滲濾液為高濃度污水，COD指標是一般生活污水的幾百倍，一旦排入河道污染將非常嚴重。按照國際領先標準建設垃圾收集、處理設施，通過采用垃圾制氣發電等先進的機械生物技術實現垃圾減量化、資源化、無害化。

（七）建立健全跨市、跨流域生態補償機制

粵東西北地區為廣東省的主要水源保護地和生態屏障區域，應利用國家啟動生態補償試點的契機，積極對接廣東省南部如惠州、東莞、深圳等用水受益區，建立切實可行的跨市、跨流域的生態補償政策和辦法，以此調動保護優質水資源的主動性和積極性，增加涉水工程資金來源，保障水質達標。各地需制定相應的“生態補償總體方案”，明確區域生態補償制度補償的主體客體、考核目標和標準、資金來源、補償渠道、補償方式、保障體系和具體措施辦法等。

（八）全面考慮設立黑臭水體治理產業基金

黑臭水體治理是公益性質的系統生態工程，涉及面廣、技術要求高、資金需求大，形成黑臭水體治理的可持續發展能力必須創新投融資模式。建議設立粵東西北黑臭水體治理產業基金，支持和引導社會資本、金融機構廣泛參與，多元化、多渠道籌措建設資金，促進金融創新、提高投融資效率，拓寬企業融資渠道，增強區域發展活力。政府出臺黑臭水體治理項目支付計算標準指導意見，強化市場監管，規范項目支付計算標準指導意見，強化市場監管，規范各類市場主體競爭行為，避免低價惡性競爭帶來項目質量安全風險。

（九）加快推進黑臭水體治理與管理信息化建設

充分利用大數據、物聯網、虛擬現實技術，結合智慧環水系統建設，研究制定黑臭水體治理管理行業信息化建設標準，通過吸引社會資本投資建設、政府購買第三方服務等多種途徑和方式，建立河流湖泊排污口、污染源全周期監控系統，工程建設、工程運營全過程監督系統，安全應急云系統等多元化、立體化管控的水信息智慧管理體系，全面實現黑臭水體治理管理的在線實時監控，提升黑臭水體監督管理的信息化水平，保障和鞏固黑臭水體治理成果。

（十）建立水環境治理長效管護機制

嚴格落實“河（湖）長制”，對標“長制久清”目標，按照“建管并重、注重長效”的原則，加快構建具有廣東特色的一整套水環境監測、監管、管養、考評等長效管理機制。充分發揮各級河（湖）長在河湖管理保護工作中的統籌、協調、督導作用，推動河（湖）長巡河（湖），建立問題臺賬，加強源頭管控，嚴格處罰涉水違法行為，強化治管合一落實長效治理，推動水環境治理長效管理。同時，充分發揮群眾對水環境治理的監督作用，堅決杜絕“表面治污”“虛假治污”“運動式治污”。