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　　最近，江蘇省南通市政府正式部署全市鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的編制工作。全市各鎮(zhèn)村將按照規(guī)劃確定農(nóng)村居民點的布局和數(shù)量，建設(shè)較高標(biāo)準(zhǔn)的集中居住區(qū)；鎮(zhèn)村撤并后，凡新建住房都要到規(guī)劃設(shè)置的點上去。以“鄉(xiāng)村風(fēng)情濃郁、鎮(zhèn)村結(jié)構(gòu)合理、功能配套完整、交通便捷暢達、生產(chǎn)生活便利”為藍圖的新農(nóng)村建設(shè)即將展開。這一事關(guān)全市農(nóng)村發(fā)展的格局調(diào)整和變遷背后，隱藏著許多無奈，也寄托著無限的期待。

　　現(xiàn)狀：村莊布局散亂差

　　南通市現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)130個，行政村1898個，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)14～15個行政村，村民小組44738個，自然村落約6萬多個。在全市8001平方公里面積中，農(nóng)村用地面積7208.9平方公里，占90.1％，其中，建設(shè)用地約占31.4％，而住宅用地占農(nóng)村建設(shè)用地的64.9％。

　　村莊規(guī)模小，分布亂。由于村落自然形成過程中舊觀念的影響，加之以村民小組為基礎(chǔ)的制度局限，長期以來，農(nóng)村居住分散的問題一直沒有等到有效解決，“逐水而居”、“沿路而建”的觀念依然沿襲至今。農(nóng)村村莊布局的主要形式有：以道路、河流為主線，呈“一”字式排布；以道路、河流為中軸線，呈“非”字式排布；以歷史形成的原宅基為中心的小型的組團式散落群居。全市大部分地區(qū)沒有形成中心村，很難找到有上百戶集聚式的組團村莊，連片大規(guī)模的農(nóng)田屈指可數(shù)，不僅影響了農(nóng)村景觀，而且也影響了土地的集約利用和農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營。

　　農(nóng)房占地多，浪費大。由于長期以來實行“一戶一宅”的宅基地政策，一家一戶的排式建房，既沒有建筑密度，也沒有容積率。一般建房加上附屬設(shè)施，其用地面積都要達到400～500平方米不等，大大超過了江蘇省政府規(guī)定的人均建設(shè)用地100平方米的標(biāo)準(zhǔn)，使大量的土地不能得到很好的集約利用，這與南通市人均占有耕地0.89畝的現(xiàn)狀形成了極大的反差。

　　基礎(chǔ)環(huán)境設(shè)施配套難，環(huán)境差。長期以來，農(nóng)村村莊建設(shè)總體上是以農(nóng)民住房建設(shè)為主體。一方面，村莊的基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)主要靠村集體和農(nóng)戶微薄的力量，缺乏穩(wěn)定的財政保障和完善的投入機制，導(dǎo)致村莊內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施等比較差。另一方面，正是由于小而散的居住狀況，使得農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)工程量大、建設(shè)成本高、到位難、水平低，而且使用效率低，有些甚至無法進行配套。大多數(shù)農(nóng)民不能享受基礎(chǔ)設(shè)施配套，普遍存在路面不硬、四周不綠、路燈不亮或沒有路燈等問題。而且村內(nèi)道路、給水、排水、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施配套性、共享性差，教育、文化、衛(wèi)生、環(huán)保等社區(qū)服務(wù)業(yè)落后。農(nóng)村生活、生產(chǎn)垃圾不能集中回收處理，垃圾亂倒、污水亂排、電線亂拉、管道亂鋪的現(xiàn)象隨處可見。

　　南通市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃體系嚴(yán)重滯后，目前仍有22％％的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有完成總體規(guī)劃的修編任務(wù)，有46％是2000年至2001年期間修編的，而且城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的內(nèi)容都比較簡單，規(guī)劃的指導(dǎo)性、可操作性不強，導(dǎo)致擅自改變規(guī)劃違反規(guī)劃的建設(shè)行為時有發(fā)生，且不能得到有效的遏制和處理，規(guī)劃喪失了應(yīng)有的權(quán)威性。規(guī)劃的滯后和不完善還導(dǎo)致了不必要的重復(fù)拆遷，特別是城郊結(jié)合部，20年內(nèi)二次拆遷率達65％，最多的達4次，既造成了社會財富的浪費，又增加了拆遷費用，提高了建設(shè)成本，同時也引發(fā)了社會矛盾，增加了工作的難度。

　　原因：各種因素的交織

　　南通的農(nóng)村村莊布局之所以存在這些突出問題，其成因比較復(fù)雜，既有歷史的原因，又有現(xiàn)實的情況；既有客觀的原因，又有主觀的因素。主要有以下幾個方面：

　　就近耕種的思想根深蒂固。一方面，從自然條件來看，南通是平原河網(wǎng)地區(qū)，“一字式”、“非字式”兩種排布對農(nóng)民而言有其獨特的益處，既便于?。ㄅ牛┧头N田，又便于通行。因此，長期以來，在人們的思想觀念中，為了生活便利，都習(xí)慣把臨水、沿路作為建房選址時考慮的主要因素。另一方面，為了就近耕作，不少農(nóng)民選擇在靠近農(nóng)田的地方建房，有的地方甚至出現(xiàn)了“田中建房”的現(xiàn)象。

　　規(guī)劃意識不夠強。從實際情況看，不少地方對農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)重視不夠，重城輕鎮(zhèn)、重鎮(zhèn)輕村的現(xiàn)象比較普遍，另外，從事村莊規(guī)劃編制的人員偏少，水平有限，在村莊規(guī)劃編制的科學(xué)性、可行性方面也存在不少問題，主要是規(guī)劃的深度不夠，與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展不相適應(yīng)。即使是這種低水平的村莊建設(shè)規(guī)劃，也不少村鎮(zhèn)也是“紙上劃劃、墻上掛掛”，有的甚至墻上也沒掛，群眾根本不知道。用一些基層干部群眾的話講，規(guī)劃變成了“鬼話”。因而，規(guī)劃的執(zhí)行和控制也不夠嚴(yán)格。

　　管理體制不健全。長期以來，村鎮(zhèn)建設(shè)實行的是以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為主，縣（市）為輔的管理體制，因此，縣（市）級政府把主要精力用在城市建設(shè)上，面對點多面廣的村莊建設(shè)無力顧及。縣（市）級以下規(guī)劃管理工作的技術(shù)力量薄弱，南通六縣（市）規(guī)劃管理的職能在建設(shè)局，專門從事規(guī)劃工作的人員平均不到3人。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也沒有專門的規(guī)劃管理機構(gòu)，而是由村鎮(zhèn)建設(shè)管理服務(wù)站的人員兼管，平均不足2人。縣以下沒有專職的規(guī)劃監(jiān)察執(zhí)法隊伍。規(guī)劃審批與監(jiān)察嚴(yán)重分離，執(zhí)法主體多頭，使得廣大農(nóng)村地區(qū)違法建設(shè)比比皆是。

　　建議：加強村莊規(guī)劃建設(shè)

　　我國的國情決定了“三農(nóng)”問題，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)不會很快、很均衡、很徹底地被解決，這就決定了村莊規(guī)劃建設(shè)在農(nóng)村全面建設(shè)小康社會中不可忽視的重要地位，也決定了抓村莊規(guī)劃建設(shè)絕不是可有可無的。為此，我們建議：

　　要進一步統(tǒng)一思想認(rèn)識，加強領(lǐng)導(dǎo)。各級領(lǐng)導(dǎo)要進一步統(tǒng)一思想，充分認(rèn)識現(xiàn)時期加強農(nóng)村村莊規(guī)劃建設(shè)的重要意義，樹立“亡羊補牢”猶未晚矣的緊迫意識，把鎮(zhèn)村規(guī)劃建設(shè)工作列為政府的一項重點工作，要象抓城市規(guī)劃建設(shè)那樣，在村莊規(guī)劃建設(shè)上傾注主要精力，不斷加強對村莊規(guī)劃建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)，規(guī)劃、建設(shè)、土地、農(nóng)業(yè)、財政等各相關(guān)部門要密切配合，整體聯(lián)動，做到綜合治理，一抓到底，抓出成效。同時要建立一支政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)知識精、人員配備相對比較穩(wěn)定的村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理隊伍，健全規(guī)劃編制、管理、監(jiān)察“三位一體”的體系。充分發(fā)揮規(guī)劃職能部門的作用，加大規(guī)劃管理的執(zhí)法力度。

　　要科學(xué)、合理地編制村莊布局規(guī)劃。在新一輪的農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃的修編工作中，要按照工業(yè)向園區(qū)集中、人口向城鎮(zhèn)集中、農(nóng)民向社區(qū)集中的“三集中”原則，按照農(nóng)村城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的發(fā)展要求，全面調(diào)整和確定村莊規(guī)劃的思路及定位，既要考慮現(xiàn)在村莊沿襲了多年的住房布局和農(nóng)民生產(chǎn)生活習(xí)慣等實際因素，又要充分體現(xiàn)現(xiàn)代化村莊在區(qū)域范圍內(nèi)的“中心”地位和作用，科學(xué)確定發(fā)展規(guī)模和發(fā)展空間，安排好公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施。規(guī)劃建設(shè)要堅持以人為本的原則，廣泛吸納廣大農(nóng)村干部的意見和征詢農(nóng)民意愿，既要考慮農(nóng)民千百年來的住房習(xí)慣，也要引導(dǎo)農(nóng)民適時改變不太健康的住房消費觀念。

　　要進一步加強小城鎮(zhèn)建設(shè)的力度。如今，“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”的思想已逐漸深入人心，各地小城鎮(zhèn)建設(shè)都有了很大的發(fā)展，對促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)揮了很大作用。今后一段時間，要繼續(xù)抓好小城鎮(zhèn)建設(shè)，把它作為推動新一輪村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的助推器，以經(jīng)營城鎮(zhèn)來帶動規(guī)劃的實施，只有把農(nóng)村人口吸引到小城鎮(zhèn)上來，才能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營，只有農(nóng)業(yè)的規(guī)?；C械化，才能解決農(nóng)民異地耕作的困惑和顧慮，只有這個問題解決了，規(guī)劃集中居住區(qū)、實現(xiàn)集中居住才有現(xiàn)實意義。

　　要加強政策研究，為推進村莊規(guī)劃建設(shè)創(chuàng)造條件。在社會保障制度尚不健全，農(nóng)民對土地的依存度還比較高的情況下，要實現(xiàn)農(nóng)民住宅的集中規(guī)劃建設(shè)，必須有一系列的配套優(yōu)惠政策，才能推支規(guī)劃的順利實施。當(dāng)前，土地流轉(zhuǎn)和土地承包的政策約束已成為推動新一輪村莊規(guī)劃建設(shè)的瓶頸。建議政府要加強這方面的研究和探索，尋求新時期適合農(nóng)村發(fā)展需要的土地置換政策，及時出臺有關(guān)村莊規(guī)劃建設(shè)的管理辦法，為推進村莊規(guī)劃建設(shè)提供政策依據(jù)。同時鼓勵支持各地解決思想，積極進取，以創(chuàng)新發(fā)展的思路謀求解決鎮(zhèn)村規(guī)劃建設(shè)中的難題。

　　要堅持實事求是，因地制宜的原則，典型引路，穩(wěn)步推進。規(guī)劃建設(shè)農(nóng)民集中居住區(qū)，這一方向無疑是正確的，但這必須以農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移為前提，必須以土地的有序流轉(zhuǎn)為條件，必須建立在農(nóng)業(yè)機械化、農(nóng)村工業(yè)化的基礎(chǔ)上，而以上這些條件需要一個過程。目前，南通的農(nóng)村住宅的大多建于上世紀(jì)90年代的中后期，住房質(zhì)量和套型設(shè)計都達到了一定的水準(zhǔn)，再加上近幾年通過各級政府的努力使“農(nóng)村五件實事”工程已逐步到位，農(nóng)村交通、自來水、電力電訊、水利等基礎(chǔ)設(shè)施日趨勢完善，如果一下子全面重新規(guī)劃，必然導(dǎo)致資源的極大浪費，也無力進行新的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。另外全市各縣（市）、區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟水平、現(xiàn)實狀況等也有所差別，村莊現(xiàn)代化發(fā)展上也就必然存在差距。因此全市農(nóng)房建設(shè)的集居化不能急于求成，要堅持實事求是，因地制宜，穩(wěn)步推進。