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　　最近，江蘇省南通市政府正式部署全市鎮村布局規劃的編制工作。全市各鎮村將按照規劃確定農村居民點的布局和數量，建設較高標準的集中居住區；鎮村撤并后，凡新建住房都要到規劃設置的點上去。以“鄉村風情濃郁、鎮村結構合理、功能配套完整、交通便捷暢達、生產生活便利”為藍圖的新農村建設即將展開。這一事關全市農村發展的格局調整和變遷背后，隱藏著許多無奈，也寄托著無限的期待。

　　現狀：村莊布局散亂差

　　南通市現有鄉鎮130個，行政村1898個，平均每個鄉鎮14～15個行政村，村民小組44738個，自然村落約6萬多個。在全市8001平方公里面積中，農村用地面積7208.9平方公里，占90.1％，其中，建設用地約占31.4％，而住宅用地占農村建設用地的64.9％。

　　村莊規模小，分布亂。由于村落自然形成過程中舊觀念的影響，加之以村民小組為基礎的制度局限，長期以來，農村居住分散的問題一直沒有等到有效解決，“逐水而居”、“沿路而建”的觀念依然沿襲至今。農村村莊布局的主要形式有：以道路、河流為主線，呈“一”字式排布；以道路、河流為中軸線，呈“非”字式排布；以歷史形成的原宅基為中心的小型的組團式散落群居。全市大部分地區沒有形成中心村，很難找到有上百戶集聚式的組團村莊，連片大規模的農田屈指可數，不僅影響了農村景觀，而且也影響了土地的集約利用和農業的規模經營。

　　農房占地多，浪費大。由于長期以來實行“一戶一宅”的宅基地政策，一家一戶的排式建房，既沒有建筑密度，也沒有容積率。一般建房加上附屬設施，其用地面積都要達到400～500平方米不等，大大超過了江蘇省政府規定的人均建設用地100平方米的標準，使大量的土地不能得到很好的集約利用，這與南通市人均占有耕地0.89畝的現狀形成了極大的反差。

　　基礎環境設施配套難，環境差。長期以來，農村村莊建設總體上是以農民住房建設為主體。一方面，村莊的基礎設施和公共事業建設主要靠村集體和農戶微薄的力量，缺乏穩定的財政保障和完善的投入機制，導致村莊內基礎設施和服務設施等比較差。另一方面，正是由于小而散的居住狀況，使得農村的基礎設施配套建設工程量大、建設成本高、到位難、水平低，而且使用效率低，有些甚至無法進行配套。大多數農民不能享受基礎設施配套，普遍存在路面不硬、四周不綠、路燈不亮或沒有路燈等問題。而且村內道路、給水、排水、通訊等基礎設施配套性、共享性差，教育、文化、衛生、環保等社區服務業落后。農村生活、生產垃圾不能集中回收處理，垃圾亂倒、污水亂排、電線亂拉、管道亂鋪的現象隨處可見。

　　南通市的鄉鎮規劃體系嚴重滯后，目前仍有22％％的鄉鎮沒有完成總體規劃的修編任務，有46％是2000年至2001年期間修編的，而且城鎮體系規劃的內容都比較簡單，規劃的指導性、可操作性不強，導致擅自改變規劃違反規劃的建設行為時有發生，且不能得到有效的遏制和處理，規劃喪失了應有的權威性。規劃的滯后和不完善還導致了不必要的重復拆遷，特別是城郊結合部，20年內二次拆遷率達65％，最多的達4次，既造成了社會財富的浪費，又增加了拆遷費用，提高了建設成本，同時也引發了社會矛盾，增加了工作的難度。

　　原因：各種因素的交織

　　南通的農村村莊布局之所以存在這些突出問題，其成因比較復雜，既有歷史的原因，又有現實的情況；既有客觀的原因，又有主觀的因素。主要有以下幾個方面：

　　就近耕種的思想根深蒂固。一方面，從自然條件來看，南通是平原河網地區，“一字式”、“非字式”兩種排布對農民而言有其獨特的益處，既便于?。ㄅ牛┧头N田，又便于通行。因此，長期以來，在人們的思想觀念中，為了生活便利，都習慣把臨水、沿路作為建房選址時考慮的主要因素。另一方面，為了就近耕作，不少農民選擇在靠近農田的地方建房，有的地方甚至出現了“田中建房”的現象。

　　規劃意識不夠強。從實際情況看，不少地方對農村規劃建設重視不夠，重城輕鎮、重鎮輕村的現象比較普遍，另外，從事村莊規劃編制的人員偏少，水平有限，在村莊規劃編制的科學性、可行性方面也存在不少問題，主要是規劃的深度不夠，與農村經濟發展不相適應。即使是這種低水平的村莊建設規劃，也不少村鎮也是“紙上劃劃、墻上掛掛”，有的甚至墻上也沒掛，群眾根本不知道。用一些基層干部群眾的話講，規劃變成了“鬼話”。因而，規劃的執行和控制也不夠嚴格。

　　管理體制不健全。長期以來，村鎮建設實行的是以鄉（鎮）為主，縣（市）為輔的管理體制，因此，縣（市）級政府把主要精力用在城市建設上，面對點多面廣的村莊建設無力顧及?？h（市）級以下規劃管理工作的技術力量薄弱，南通六縣（市）規劃管理的職能在建設局，專門從事規劃工作的人員平均不到3人。各鄉鎮也沒有專門的規劃管理機構，而是由村鎮建設管理服務站的人員兼管，平均不足2人。縣以下沒有專職的規劃監察執法隊伍。規劃審批與監察嚴重分離，執法主體多頭，使得廣大農村地區違法建設比比皆是。

　　建議：加強村莊規劃建設

　　我國的國情決定了“三農”問題，城鄉二元結構不會很快、很均衡、很徹底地被解決，這就決定了村莊規劃建設在農村全面建設小康社會中不可忽視的重要地位，也決定了抓村莊規劃建設絕不是可有可無的。為此，我們建議：

　　要進一步統一思想認識，加強領導。各級領導要進一步統一思想，充分認識現時期加強農村村莊規劃建設的重要意義，樹立“亡羊補牢”猶未晚矣的緊迫意識，把鎮村規劃建設工作列為政府的一項重點工作，要象抓城市規劃建設那樣，在村莊規劃建設上傾注主要精力，不斷加強對村莊規劃建設的組織領導，規劃、建設、土地、農業、財政等各相關部門要密切配合，整體聯動，做到綜合治理，一抓到底，抓出成效。同時要建立一支政治素質高、業務知識精、人員配備相對比較穩定的村鎮規劃建設管理隊伍，健全規劃編制、管理、監察“三位一體”的體系。充分發揮規劃職能部門的作用，加大規劃管理的執法力度。

　　要科學、合理地編制村莊布局規劃。在新一輪的農村建設規劃的修編工作中，要按照工業向園區集中、人口向城鎮集中、農民向社區集中的“三集中”原則，按照農村城鎮化、現代化的發展要求，全面調整和確定村莊規劃的思路及定位，既要考慮現在村莊沿襲了多年的住房布局和農民生產生活習慣等實際因素，又要充分體現現代化村莊在區域范圍內的“中心”地位和作用，科學確定發展規模和發展空間，安排好公共設施和基礎設施。規劃建設要堅持以人為本的原則，廣泛吸納廣大農村干部的意見和征詢農民意愿，既要考慮農民千百年來的住房習慣，也要引導農民適時改變不太健康的住房消費觀念。

　　要進一步加強小城鎮建設的力度。如今，“小城鎮，大戰略”的思想已逐漸深入人心，各地小城鎮建設都有了很大的發展，對促進農村經濟發展、推動城鄉一體化發揮了很大作用。今后一段時間，要繼續抓好小城鎮建設，把它作為推動新一輪村鎮規劃建設的助推器，以經營城鎮來帶動規劃的實施，只有把農村人口吸引到小城鎮上來，才能實現農業的規模經營，只有農業的規?；?、機械化，才能解決農民異地耕作的困惑和顧慮，只有這個問題解決了，規劃集中居住區、實現集中居住才有現實意義。

　　要加強政策研究，為推進村莊規劃建設創造條件。在社會保障制度尚不健全，農民對土地的依存度還比較高的情況下，要實現農民住宅的集中規劃建設，必須有一系列的配套優惠政策，才能推支規劃的順利實施。當前，土地流轉和土地承包的政策約束已成為推動新一輪村莊規劃建設的瓶頸。建議政府要加強這方面的研究和探索，尋求新時期適合農村發展需要的土地置換政策，及時出臺有關村莊規劃建設的管理辦法，為推進村莊規劃建設提供政策依據。同時鼓勵支持各地解決思想，積極進取，以創新發展的思路謀求解決鎮村規劃建設中的難題。

　　要堅持實事求是，因地制宜的原則，典型引路，穩步推進。規劃建設農民集中居住區，這一方向無疑是正確的，但這必須以農村勞動力轉移為前提，必須以土地的有序流轉為條件，必須建立在農業機械化、農村工業化的基礎上，而以上這些條件需要一個過程。目前，南通的農村住宅的大多建于上世紀90年代的中后期，住房質量和套型設計都達到了一定的水準，再加上近幾年通過各級政府的努力使“農村五件實事”工程已逐步到位，農村交通、自來水、電力電訊、水利等基礎設施日趨勢完善，如果一下子全面重新規劃，必然導致資源的極大浪費，也無力進行新的基礎設施建設。另外全市各縣（市）、區農村經濟水平、現實狀況等也有所差別，村莊現代化發展上也就必然存在差距。因此全市農房建設的集居化不能急于求成，要堅持實事求是，因地制宜，穩步推進。