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深圳市擁有1145平方公里海域和260公里海岸線，海域資源較為豐富，開(kāi)發(fā)利用潛力較大。近年來(lái)，我市海域使用需求增長(zhǎng)迅速，海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)與資源利用之間的矛盾日益突出，亟須改變現(xiàn)狀，推動(dòng)海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量逐步改善、開(kāi)發(fā)保護(hù)空間合理布局、開(kāi)發(fā)方式切實(shí)轉(zhuǎn)變。

近日，為貫徹落實(shí)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于支持深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的意見(jiàn)》及《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》的精神，嚴(yán)格規(guī)范我市海域使用行為，加強(qiáng)對(duì)海域自然資源資產(chǎn)的保護(hù)，深圳市人大常委會(huì)表決通過(guò)了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)海域使用管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），自2020年5月1日起正式施行?！稐l例》按照“保護(hù)優(yōu)先、合理開(kāi)發(fā)、陸海統(tǒng)籌、規(guī)劃先行和節(jié)約集約利用”的基本原則，將具體要求落實(shí)到海域使用規(guī)劃、海岸線保護(hù)管理、海域使用權(quán)取得、海域使用管理等各個(gè)環(huán)節(jié)。

創(chuàng)新海域使用的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度

《條例》堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的原則，把海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度嵌入海域使用的各個(gè)環(huán)節(jié)，規(guī)定涉及海域使用和海岸線利用的有關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃相銜接并不得與其相沖突；嚴(yán)格管控圍填海用海，除國(guó)家批準(zhǔn)建設(shè)的重大項(xiàng)目外，全面禁止圍填海；建立海洋資源調(diào)查、監(jiān)測(cè)和評(píng)估制度，對(duì)海洋資源和生態(tài)狀況進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)；建立沙灘、紅樹(shù)林、珊瑚礁資源保護(hù)制度；嚴(yán)格禁止直接向海域排放油類廢水、非法傾倒廢棄物等九類破壞海洋生態(tài)環(huán)境的行為，并對(duì)其設(shè)定更為嚴(yán)格的罰則。

加強(qiáng)海岸線保護(hù) 嚴(yán)守自然岸線

按照國(guó)家關(guān)于嚴(yán)格保護(hù)自然岸線的要求，《條例》設(shè)立專章創(chuàng)新了若干保護(hù)我市海岸線的規(guī)定，實(shí)行海岸線分類保護(hù)制度，根據(jù)海岸線的自然資源條件和開(kāi)發(fā)程度，分為嚴(yán)格保護(hù)、限制開(kāi)發(fā)和優(yōu)化利用三個(gè)類別，并就各類岸線管理作出具體規(guī)定；建立自然岸線保有率控制目標(biāo)，明確本市自然岸線保有率控制目標(biāo)為不低于百分之四十；健全特殊岸線保護(hù)制度，將優(yōu)質(zhì)沙灘、典型地質(zhì)地貌景觀、紅樹(shù)林等所在岸線列入嚴(yán)格保護(hù)的岸線范圍；嚴(yán)格限制建設(shè)項(xiàng)目占用自然岸線，確需占用自然岸線的建設(shè)項(xiàng)目，必須按照占補(bǔ)平衡原則，對(duì)自然岸線進(jìn)行整治修復(fù)，保持岸線的形態(tài)特征和生態(tài)功能，不能滿足自然岸線占補(bǔ)平衡要求的建設(shè)項(xiàng)目用海申請(qǐng)不予批準(zhǔn)。

構(gòu)建海域使用規(guī)劃體系 完善規(guī)劃管理制度

《條例》遵循“規(guī)劃統(tǒng)籌，先規(guī)劃、后使用”的原則，對(duì)海域使用規(guī)劃管理進(jìn)行了制度創(chuàng)新，明確規(guī)劃海域使用相關(guān)規(guī)劃的編制應(yīng)當(dāng)納入我市國(guó)土空間規(guī)劃體系統(tǒng)一管理，嚴(yán)控改變海域自然屬性或者嚴(yán)重影響海洋生態(tài)環(huán)境的用海項(xiàng)目，保障海域資源的可持續(xù)利用；構(gòu)建以我市國(guó)土空間總體規(guī)劃為統(tǒng)籌，海岸帶保護(hù)與利用規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃為支撐，重點(diǎn)海域詳細(xì)規(guī)劃為審批依據(jù)的層次分明的規(guī)劃體系；以海岸帶作為陸海統(tǒng)籌的重要空間載體，強(qiáng)化海岸帶綜合保護(hù)與利用規(guī)劃在海岸帶地區(qū)的引領(lǐng)和統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)海岸帶地區(qū)功能布局、配套設(shè)施、道路交通等方面的協(xié)同發(fā)展。

創(chuàng)新海域使用管理制度 規(guī)范海域使用行為

《條例》明確了海域使用權(quán)取得的具體情形，將公共設(shè)施項(xiàng)目、重大建設(shè)項(xiàng)目等用海項(xiàng)目納入申請(qǐng)批準(zhǔn)目錄。屬于目錄所列情形的用海項(xiàng)目，可以通過(guò)批準(zhǔn)申請(qǐng)方式出讓海域使用權(quán)；其他用海項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)依法采取招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓海域使用權(quán)。

考慮到實(shí)踐中政府公共用海的公共屬性以及特殊情形下用海的緊迫性，《條例》明確規(guī)定四類情形無(wú)須取得海域使用權(quán)，但同時(shí)要求該類用海情形應(yīng)當(dāng)劃定管理范圍并簽訂管理協(xié)議，以明確管理責(zé)任人及管理責(zé)任。

《條例》從海洋工程質(zhì)量安全管理要求出發(fā)，新設(shè)了海洋工程規(guī)劃許可、消防設(shè)計(jì)審核、施工許可等幾類必要的許可事項(xiàng)，并對(duì)每個(gè)許可事項(xiàng)的條件和材料要求進(jìn)行明確。

創(chuàng)新海域使用監(jiān)督管理制度

《條例》創(chuàng)新建立了海監(jiān)綜合執(zhí)法體制、海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度以及海域使用管理社會(huì)監(jiān)督制度。其中，海監(jiān)綜合執(zhí)法體制一攬子授權(quán)市海洋綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)以自己的名義負(fù)責(zé)海上執(zhí)法，并明確其職責(zé)定位，理順執(zhí)法體制機(jī)制，從而完善綜合執(zhí)法、提高執(zhí)法效率，海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度規(guī)定違法使用海域或者其他破壞海洋生態(tài)環(huán)境的行為致使公共利益受到嚴(yán)重侵害的，人民檢察院可以依法提起公益訴訟，或者支持有關(guān)社會(huì)組織依法提起公益訴訟。

解讀

一、《條例》規(guī)定了哪些主要內(nèi)容，有哪些制度創(chuàng)新？

《條例》共計(jì)8章91條，包括總則、海域使用規(guī)劃管理、海岸線保護(hù)管理、海域使用權(quán)的取得、海域使用權(quán)管理、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任和附則。主要在如下方面進(jìn)行了制度創(chuàng)新：一是，創(chuàng)新海域使用的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度；二是，構(gòu)建海域規(guī)劃體系并完善相關(guān)規(guī)劃管理制度；三是，創(chuàng)新海域使用權(quán)出讓制度；四是，創(chuàng)設(shè)劃定管理范圍，明確幾類特殊類型的公共用海情形無(wú)需取得海域使用權(quán)；五是，創(chuàng)設(shè)海洋工程建設(shè)管理制度；六是，創(chuàng)新海域使用監(jiān)督管理制度。

二、取得海域使用權(quán)的方式有哪些？

《條例》明確規(guī)定市海洋主管部門應(yīng)當(dāng)制定申請(qǐng)批準(zhǔn)使用海域目錄，將公共設(shè)施項(xiàng)目、重大建設(shè)項(xiàng)目等用海項(xiàng)目納入目錄內(nèi)，經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。用海項(xiàng)目屬于目錄所列情形的，可以通過(guò)批準(zhǔn)申請(qǐng)方式出讓海域使用權(quán)。其他用海項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)依法采取招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓海域使用權(quán)。同時(shí)，為了貫徹節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先的方針，《條例》專門規(guī)定了海域使用權(quán)出讓的負(fù)面清單，明確規(guī)定不符合本市國(guó)土空間規(guī)劃和有關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃要求、可能破壞海域資源、環(huán)境、自然景觀和生態(tài)平衡且無(wú)法采取充分有效措施等七種情形不得出讓海域使用權(quán)。

三、哪些用海情形無(wú)需取得海域使用權(quán)？

《條例》明確下列用海行為無(wú)須取得海域使用權(quán)，但是應(yīng)當(dāng)遵守海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)項(xiàng)目管理的相關(guān)規(guī)定：（1）建設(shè)、維護(hù)公共航道和錨地；（2）建設(shè)防波堤、擋潮閘等公共防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施；（3）市、區(qū)人民政府相關(guān)主管部門開(kāi)展海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)活動(dòng)；（4）為重大項(xiàng)目和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)臨時(shí)輔助性設(shè)施且在十二個(gè)月內(nèi)自行拆除并恢復(fù)原狀的。同時(shí)，為明確相關(guān)單位的管理職責(zé)，《條例》規(guī)定市海洋主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同相關(guān)主管部門確定上述項(xiàng)目用海管理責(zé)任人，劃定管理范圍，簽訂管理協(xié)議，明確管理責(zé)任。

四、建設(shè)海洋工程項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)符合哪些規(guī)定？

《條例》建立海洋工程建設(shè)管理制度：一是強(qiáng)化海洋工程規(guī)劃管理。海洋工程建設(shè)應(yīng)當(dāng)符合重點(diǎn)海域詳細(xì)規(guī)劃確定的建筑用途、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)修復(fù)等規(guī)劃管控要求。二是創(chuàng)設(shè)海洋工程許可類型?！稐l例》從海洋工程質(zhì)量安全管理要求出發(fā)，新設(shè)了海洋工程規(guī)劃許可、消防設(shè)計(jì)審核、施工許可等幾類必要的許可事項(xiàng)，并對(duì)每個(gè)許可事項(xiàng)的條件和材料要求進(jìn)行明確。三是加強(qiáng)海洋工程竣工驗(yàn)收管理。海洋工程竣工后，建設(shè)單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)委托開(kāi)展竣工測(cè)繪，并向市規(guī)劃資源部門申請(qǐng)規(guī)劃驗(yàn)收。海洋工程可以根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況進(jìn)行分期驗(yàn)收。未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格的，不予辦理產(chǎn)權(quán)登記，不得投入使用。

五、海域保護(hù)和使用怎樣做到公眾參與？

《條例》在以下方面建立了海域使用管理公眾參與制度：一是，明確對(duì)“編制、修改國(guó)土空間總體規(guī)劃和涉及海洋保護(hù)和使用的有關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃”等四類事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)征求公眾意見(jiàn)，并詳細(xì)規(guī)定了征求公眾意見(jiàn)的程序和意見(jiàn)處理方式。二是，對(duì)“涉及公共利益的海域使用申請(qǐng)”等三類事項(xiàng)，規(guī)定由市海洋主管部門或者相關(guān)主管部門依法舉行聽(tīng)證會(huì)。三是，建立海域使用管理社會(huì)監(jiān)督制度?！稐l例》規(guī)定，任何單位和個(gè)人發(fā)現(xiàn)有違法使用海域或者其他破壞海洋生態(tài)環(huán)境的行為，有權(quán)向市海洋主管部門、市海洋綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)以及各相關(guān)職能部門舉報(bào)。